Deuda pública y el presupuesto 2011Miércoles, 12 de Enero de 2011
Por Héctor Luis Giuliano
El Objeto de este Trabajo es analizar qué se plantea básicamente en materia de Deuda Pública y cuáles son las proyecciones de la deuda del Estado Central según lo previsto oficialmente en el presupuesto del ejercicio 2011.
El presupuesto nacional para este año es particularmente complicado de interpretar.
El Poder Ejecutivo mandó en término el proyecto de ley al Congreso (en Setiembre/2010) pero éste no fue aprobado por disidencias entre el oficialismo y la oposición.
El gobierno prorrogó entonces el presupuesto 2010 (Ley 26.546) para el corriente año pero agregando luego los datos y cifras que había propuesto en el proyecto.
La prórroga la hizo por decreto 2.053/10, del 22.12.10, y en base a la ley 24.156 de Administración Financiera del Estado, que por el artículo 27 le permite al Ejecutivo prorrogar el presupuesto del ejercicio anterior cuando el del año que comienza no esté aprobado.
Y por decreto 2.054/10 – decreto de necesidad y urgencia (DNU) de la misma fecha - introdujo una serie de medidas que reproducen básicamente las autorizaciones diferenciales que habían sido solicitadas en el proyecto y que no estaban, por ende, contempladas en la prórroga del presupuesto 2010.
La mayoría de estas incorporaciones corresponden a temas vinculados con el aumento de la deuda pública, que sigue siendo el condicionante total y absoluto de las finanzas públicas argentinas.
Stock y aumento de la deuda en el 2011
Según los últimos datos oficiales del Ministerio de Economía – al 30.9.10 – el stock de deuda pública del Estado Central es de 172.100 MD(1) : 160.900 corresponden a la deuda performing o normalizada y 11.200 a deuda en default no ingresada a los canjes del 2005 y 2010.(2)
Durante el corriente año se prevé cancelar deuda por 112.300 M$ (27.400 MD, al tipo de cambio promedio de 4.10 $/US$) pero, a la vez, tomar nueva deuda por 151.000 M$ (36.800 MD), es decir, por casi 40.000 M$ más (38.700 M$ = 9.400 MD).(3)
Pese a la declarada política de desendeudamiento, la deuda neta está prevista así que aumente en 9.400 MD este año.(4)
Esta situación está en línea con lo que ocurre como regla invariable todos los años en materia presupuestaria: la totalidad de los vencimientos de capital que se producen en el ejercicio se cancelan con nuevas deudas y además se contraen obligaciones adicionales.
Esto se hace refinanciando los pasivos con el mismo acreedor (refinanciación o novación) o pagándole a un acreedor con dinero que se pide a otro nuevo (como parte de las denominadas operaciones de administración de pasivos).
En la actualidad, el gobierno Kirchner está realizando fuertes pagos de deuda dentro de este esquema, siendo que la mayoría de los mismos va destinado a acreedores privados y organismos multilaterales de crédito (OMC).(5)
El objetivo de estos pagos, que se hacen con reservas internacionales del Banco Central (BCRA) a través del llamado Fondo de Desendeudamiento, es cancelar obligaciones en moneda extranjera contrayendo el gobierno, a cambio,una deuda con el Banco por medio de una letra intransferible que se le pagará a futuro (10 años). (6)
El Gobierno toma – además del BCRA - grandes fondos prestados por la ANSES, el Banco Nación Argentina y otros Organismos del Estado, traspasando y aumentando así Deuda Intra-Sector Público, que actualmente llega a casi la mitad de la deuda oficial normalizada (el 47.6 %, computado sobre 160.900 MD, lo que da unos 76.500 MD).
El presupuesto 2011 prevé además el otorgamiento de avales, fianzas o garantías del Estado por más de 18.000 MD.
Por último – y esto también es muy importante - se autoriza la contratación de deuda pública adicional para ejercicios futuros: 7.700 MD para 2012, 6.000 para 2013 y 4.700 MD para 2014 (Artículo 14 del DNU 2.054/10, que corresponde al Artículo 51 del Proyecto, relativo a operaciones de crédito pluri-anuales). Son unos 18.400 MD de deuda nueva autorizados a contraer durante el próximo trienio.
Cuadro de situación de la deuda
El presupuesto 2011 se presenta formalmente equilibrado: el Proyecto de Ley contemplaba 374.000 M$ de Ingresos contra372.900 M$ de Gasto Público, esto es, un Superávit Fiscal de 1.600 M$.
La decisión administrativa 1/2011 de la Jefatura de Gabinete (JGM) – que formaliza la asignación operativa de las partidas presupuestarias - conllevaría un “leve” aumento de estos Recursos y Gastos por otros 19.000 M$ para este año, aunque ello sería sin variar la virtual relación de equilibrio.
Pero este resultado financiero positivo o equilibrado – lo mismo que el que se ha dado en 2010 – no es genuino, en el sentido que los recursos usados por el Gobierno provienen en una altísima proporción no de ingresos tributarios corrientes sino de recursos extraordinarios provenientes de utilidades excepcionales y, en especial, del endeudamiento público, esencialmente del aumento de la deuda intra-Estado.
Es decir, que si no fuera por los aportes extra que resultan de entradas coyunturales (caso transferencia de Utilidades del BCRA (7) y de la ANSES) y, sobre todo, de la toma de deuda dentro del propio sector público - por uso de Reservas del BCRA, Adelantos Transitorios del Banco al Tesoro y compra de títulos públicos; por préstamos sistemáticos del Fondo de Garantía del Sistema Previsional de la ANSES (8)y por dinero prestado por Entes y Organismos Nacionales – el presupuesto nacional sería deficitario.
Lo que quiere decir que las finanzas del Estado argentino siguen condicionadas a la dependencia de la deuda pública; y que si tal situación no se mantiene el cuadro fiscal entraría nuevamente en crisis de deuda.
El gobierno acelera así las negociaciones para arreglar la deuda pendiente con los tenedores de bonos que no entraron en el “Megacanje Kirchner-Lavagna del 2005” (los Holdouts), para pagar la deuda externa con el Club de París (más de la mitad de la cual proviene del proceso militar y de la estatización de deuda privada), para ampliar los préstamos recibidos de los Organismos Financieros Internacionales (Banco Mundial, BID y CAF) y para normalizar las relaciones con el FMI en el nuevo marco del Grupo de los 20 (Entidad de la que nuestro país forma parte y que reconoce al Fondo Monetario como organismo de contralor).
Esto se hace – según las declaraciones reiteradas del ministro de economía Boudou y de la propia presidenta – con el objetivo expreso de poder volver al mercado Internacional de capitales para colocar más deuda.
Proyecciones del endeudamiento
El nudo de la cuestión fiscal argentina hoy es que el presupuesto cierra con deuda.
Si el gobierno Kirchner no contara con los recursos extraordinarios de los ingresos circunstanciales que está teniendo y, fundamentalmente, si no pudiera disponer de más deuda intra-Estado, la Argentina entraría de nuevo en una crisis de deuda.
La actual administración está sosteniendo tan delicada situación gracias a una coyuntura de bonanza económica internacional - altos precios internacionales de nuestros productos agrícolas de exportación, sostenimiento de la demanda del mercado brasileño y margen relativo remanente del tipo de cambio (pese al progresivo deterioro del tipo de cambio real, carcomido por la inflación interna) – lo que le permite obtener divisas y aumentar los ingresos fiscales por gravámenes sobre el comercio exterior.
Paralelamente, en el orden interno, el gobierno cuenta con fuertes ingresos impositivos provenientes del aumento de la producción y el consumo, de la recuperación económica general y también de la incidencia de la inflación sobre la recaudación del IVA y el impuesto a las ganancias; así como por el mantenimiento de una elevada presión tributaria.
Pero estos ingresos y esta situación fiscal favorable no se traducen en un verdadero desendeudamiento porque la deuda sigue creciendo y el objetivo buscado por el gobierno es refinanciar deuda y salir al mercado a conseguir más deuda.
Hoy por hoy, esos requerimientos se cubren en gran medida merced al aumento del endeudamiento intra-sector público.
Pero este mecanismo de sostenimiento financiero interno estaría llegando a su tope porque el empapelamiento del Estado por el propio Estado tiende a incrementar cada vez más la exposición del Banco Central y a descapitalizar el Sistema Previsional Argentino (la misma ANSES que presta sus fondos al gobierno retacea los aumentos a los jubilados y dilata los juicios por reclamos).
Es presumible, entonces, que este macro endeudamiento intra-Estado no sea sino un “Préstamo-Puente” fáctico, para cubrir el período de transición entre el arreglo de la deuda en default y la vuelta formal al mercado mundial de capitales para colocar nueva deuda.
Tal sería el sentido de la denominada “hoja de ruta” (una secuencia de pasos que el ministro de economía dice repetidamente seguir pero cuya formulación concreta y completa no se conoce muy bien): un programa de acciones de gobierno para retornar al mercado internacional de deuda soberana.
El presupuesto del ejercicio 2011 sería así una muestra representativa de los próximos pasos a seguir por el gobierno durante este año electoral.
Elecciones y lavado de deuda
Nunca, a lo largo de la historia financiera argentina reciente, ha habido una administración que efectuara tan extraordinario nivel de pagos de la deuda externa y que demostrara tan alta vocación pagadora como la actual. Con el agravante que la deuda no ha descendido – de hecho, la deuda sigue aumentando – y que las expectativas oficiales son las de salir al mercado mundial a tomar más deuda.
La importancia crucial de las elecciones presidenciales de este año explica gran parte de esta aceleración de concesiones hecha por el gobierno a las estructuras de poder que manejan el sistema de la deuda impuesta al Estado.
La lógica es que tales pagos récord que se están efectuando (a costa de pasarle la cuenta al propio Estado) y la promesa de seguir tomando deuda – sobre todo, deuda externa - constituyen una condición ineludible para la estabilidad financiera y política del gobierno K.
Si la actual administración no procediera como lo está haciendo tendría que “blanquear” una crisis de deuda a corto plazo; precisamente en un año electoral. Por ello, la “política” seguida por el gobierno – más allá de lo que se diga públicamente “para la galería” - es el allanamiento a las exigencias de los acreedores: pagar y volver al mercado de deuda.
Una de las exigencias clave dentro de este proceso – deuda Intra-Estado mediante – sería el “lavado de deuda” que se está produciendo, esto es, el cambio acelerado de bonos de “deuda vieja”, que todavía están siendo investigados por la justicia, por deuda nueva, lo más desconectada posible de la anterior.
No es un procedimiento nuevo – toda la historia de la deuda pública argentina de los últimos tiempos es parte de este proceso sistemático de lavado de deuda – pero casi nunca se había dado en esta escala y con esta modalidad.
Una de tales nuevas formas de instrumentación es el pago de la deuda externa con activos financieros (las reservas del BCRA) así como antes, en la época de la convertibilidad menemista de la década del ´90, se pagaba deuda con activos físicos (las empresas del Estado).
Otra “innovación” es la ya citada del uso de deuda Intra-Estado como transición o “préstamo-puente” hacia el re-endeudamiento.
Y otra es la declaración cuasi-formal de un estado de “Emergencia Financiera” por el cual el Poder Ejecutivo pasa a definir unilateralmente el presupuesto del estado para este año en función de los requerimientos de la deuda, de modo de seguir armando por decretos y/o simples resoluciones ministeriales una nueva composición de la deuda pública de transición para una vuelta al mercado de capitales.-
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1.- Nota General: La abreviatura MD corresponde a Millones de Dólares y la M$ a Millones de Pesos. Todas las cifras se escriben con redondeo.
2.- Esta cifra – como ya se ha explicado en trabajos anteriores del Autor – es incompleta porque falta incluir aquí los Intereses que se capitalizan anualmente (entre 1.000 y 3.000 MD/año), el aumento de Capital que se produce por indexación de la Deuda en Pesos ajustada por CER (unos 3.000 MD por año) y el Valor de Mercado de las Unidades ligadas al PBI (UL PBI), que sumaría hoy más de 11.000 MD.
Además – y esto es muy relevante – no están contemplados los pagos de Deuda Contingente por los Servicios anuales de estos Cupones de PBI,que son acumulativos y que Javier Llorens estima en unos 36.000 MD a lo largo de toda su vigencia; y de los cuales el Gobierno deberá abonar a fin de este año unos 2.200 MD.
3.- El Presupuesto autoriza para el Ejercicio 2011 nuevas Operaciones de Crédito Público (Endeudamiento del Estado) por 120.200 M$ (29.300 MD) según el Artículo 47 del Proyecto (igual al Artículo 10 del DNU 2.054/10) y otras Operaciones de Crédito Adicionales por 7.600 MD (equivalentes a unos 31.000 M$), para financiación de Inversiones que se consideran prioritarias. Esto da el total de nueva Deuda a tomar por 151.000 M$ (36.800 MD).
4.- Aclaración Importante: Por un error de interpretación del Autor, en dos trabajos anteriores – “La trampa del Desendeudamiento Público” del 26.9.10 y “Las falacias del Modelo de Deuda K” del 4.1.11 - se consignó que los 7.600 MD de Otras Operaciones de Crédito se sumaban a los 9.400 MD de aumento de Deuda durante el 2011 cuando ello no es así ya que estarían incluidos dentro del total de la nueva Deuda a tomar durante el Ejercicio, cuyo aumento neto no es entonces de 17.000 (9.400 + 7.600) sino de los 9.400 MD citados.
5.- Fundamentalmente Banco Mundial (BM o BIRF), al que se le deben 5.250 MD; Banco Interamericano de Desarrollo, con el que se tiene una deuda de casi 10.000 MD (9.964) y Corporación Andina de Fomento (CAF), a la que se deben 1.100 MD. En total, a los OMC se les debe en conjunto unos 16.500 MD.
Aquí no está incluida la Deuda Externa con los Países del Club de París, que suma entre 6.300 y 8.000 MD o más, según como se computen los Intereses acumulados sobre el Capital.
6.- Estrictamente hablando, el uso de las discutibles Reservas de Libre Disponibilidad (RLD) para el pago de Deuda Externa a los Acreedores privados es ilegal porque la Ley 23.928 – de Convertibilidad del Austral – aún en la versión modificada que rige actualmente, no lo permite. El Artículo 6, Párrafo 2 de la misma (modificado por Decreto 1.599/05) lo admite sólo para el pago a Organismos Financieros Internacionales pero no dice nada sobre el pago con Reservas a los Acreedores Privados, como hoy se está haciendo.
7.-De las Ganancias del BCRA correspondientes al Ejercicio 2009 – unos 22.000 M$ - se autorizaron girar 18.000 M$ al Tesoro durante el año pasado.
8.- Aproximadamente el 60 % del Fondo de Garantía de Sustentabilidad de la ANSES - que acumula más de 150.000 M$ y está destinado a salvaguardar el Sistema Previsional Argentino – se encuentra hoy prestado al Estado.
Fuente: http://www.aldorso.com.ar/12-ENE-11_NotaGiuliano.htm
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